В минувшем году исполнилось 160 лет со дня принятия Положения о земствах , которое стало основой одной из самых важных реформ эпохи Александра II. Земская реформа относится к тем феноменам, которые следует рассматривать не только и не столько в качестве информации о жизни далёких предков, сколько в качестве тщательно разработанной управленческой задачи, решение который было апробировано на практике. Безусловно, принцип историзма важен и при изучении опыта Земской реформы. Но главное всё же заключается в том, что этот опыт подтверждает не теряющий своей актуальности принцип: при системной работе с привлечением инициативных и квалифицированных специалистов на местах можно решить даже самые сложные проблемы общественного развития – и положительные результаты не заставят себя ждать.

Местное самоуправление в истории России
Местное самоуправление как институт публичной власти, вероятно, существует дольше, чем государственные и протогосударственные структуры. «Самоуправление присуще человеческому обществу. Оно естественно соответствует его потребностям на самых ранних стадиях развития, но только до тех пор, пока остаётся существенным, а часто и главным элементом системы управления общества» . Более двенадцати веков назад наши предки на берегах Ильменя (а, возможно, и в других регионах) естественным образом создали развитые системы для решения местных вопросов. В эпоху русских республик Великого Новгорода, Пскова и Вятки эта система продолжала успешно работать. Однако их постепенная эволюция по пути усиления влияния клановых группировок привела к тому, что ни одна из этих республик не выдержала конкуренции с Московским княжеством в эпоху объединения русских земель.
В Московском государстве вопрос о восстановлении местного самоуправления стал особенно актуальным в начале правления Ивана IV, когда старая система местничеств, характерная для компактного Московского княжества, оказалась неэффективной в условиях постоянного расширения территории государства. Обновлённая система самоуправления была важна и для борьбы с пережитками сепаратистских тенденций местных князей. Однако учреждения местного самоуправления, ставшие результатом реформ Ивана IV, в первую очередь выполняли полицейские функции.
Вопросы благоустройства и другие местные проблемы рассматривались в Московском государстве лишь как вспомогательные вопросы самоуправления. Этот подход, даже с преобразованиями и вестернизацией институтов государственного управления, не был пересмотре и первыми Романовыми. Можно предположить, что в XVII веке у новой династии даже на чисто психологическом уровне страх перед системной общественной инициативой, выходящей за рамки Земских соборов, преобладал над пониманием необходимости свободы граждан в решении местных вопросов.
Нельзя утверждать, что государство совсем не заботилось о благоустройстве городов и поселений. Регулярно проводились централизованные реформы в области быта, такие как модернизация систем водоснабжения и канализации II половины XVIII века. Тогда же целые города перестраивались по генеральным планам. Но если городским обывателям Жалованная грамота Екатерины II по крайней мере оставляли простор для работы муниципалитетов, то расширенное ею же сверх всякой меры крепостное право не оставляло шансов на самоуправление в сельской местности – по крайней мере, в центральных губерниях.
Даже в городах все попытки государства заменить собой общество неизменно заканчивались неудачей: преобразования и благоустройства не носили системного характера, а механизмы развития городов не имели потенциала самовоспроизводства, составляющего основу жизнеспособности любой системы. Иногда меценаты из купечества и дворянства строили общественно полезные здания – но это были единичные случаи, а не регулярная работа. И несмотря на европейский облик столиц и крупных губернских центров, состояние местного благоустройства в Российской империи даже в I половине XIX века оставляло желать много лучшего.
Городские обыватели вовсе не были равнодушны к тому, что проблемы местного значения не решались на местах должным образом. К середине XIX века это неравнодушие обретает черты концептуального запроса на системную реформу, включающую пересмотр фундаментальных подходов к организации местного самоуправления.
«С развитием буржуазного самосознания у деятелей городского самоуправления им все теснее становилось в рамках абсолютистского государства. <…> В городском обществе крепнет мнение, что в условиях преобразования крестьянского быта, в эпоху начинающихся реформ необходимо ликвидировать мелочную опеку городского самоуправления государственными структурами. Общественные деятели городского самоуправления стремились к большей, подлинной самостоятельности городских учреждений, к расширению их компетенции. Рост правовой и политической культуры деятелей муниципальных властей, общая атмосфера в стране толкали верхушку торгово-промышленного населения не к прежним формам (жалобы в верховные органы власти) и старому содержанию <…>, но к реформированию самой системы органов власти, к отмене всех отживших законов и инструкций, сковывающих инициативу выборных лиц, к расширению полномочий институтов самоуправления за счет сокращения компетенции органов государства на местах» .
При подготовке Земской реформы запрос ведущих деятелей городского самоуправления был принят во внимание и во многом учтён в Положениях о земствах. И всё же не общественная потребность стал импульсом к реформам в середине XIX века.
Не только Земская реформа, но и весь комплекс Великих реформ можно, без преувеличения, назвать ответом на поражение России в Крымской войне. Это поражение было не столько катастрофическим, сколько крайне болезненным для национального самосознания. Война расстроила финансы империи, но главное – она обнажила архаичность её промышленности, её экономики и её институтов управления. Отсутствие реформ означало бы для страны самый серьёзный риск утрата статуса великой державы. А в ситуации XIX века выход из «клуба» пяти-семи великих держав означал реальную угрозу формирования зависимости от одного или нескольких иностранных государств.
Государству для сохранения самого суверенитета требовался инструмент направления общественной энергии на дело ускоренного развития страны. Таким инструментом и стала пореформенная система государственно- общественных отношений. Последующее развитие государства стало прямым следствием высвобождения того общественного потенциала, которому не хватало институциональных возможностей для самоорганизации. Проще говоря, люди получили возможность зарабатывать деньги и инвестировать их в благоустройство своих городов и сел.

Земская реформа
Реформа готовилась в течение нескольких лет, и 1 января 1864 года Александр II подписал Положение о губернских и уездных земских учреждениях, ставшее основой новой системы местного самоуправления. Эта система основывалась на простом принципе: местные проблемы решаются местными специалистами за счет местных ресурсов.
Местное самоуправление стало выборным, что в т.ч. означало подотчетность местной власти жителям и их непосредственное участие в решении местных вопросов. Именно в рамках муниципалитетов в России впервые появилось всеобщее избирательное право, пусть и реализуемое на куриальных началах.
В русских земствах реальную власть могли получить не только дворяне, но и влиятельные представители «третьего сословия». Избиратели формировали представительные органы, которые возглавлялись председателем дворянского собрания, однако среди членов были и крестьяне, и мещане. Представительные органы избирались каждые три года для формирования исполнительного органа и получения отчетов о его деятельности.
Местное самоуправление осуществлялось на нескольких уровнях: сельском, волостном и уездном. Депутаты же от уездных собраний выполняли функции в губернских земских учреждениях.
По итогам Земской реформы муниципалитеты были наделены полномочиями для решения широкого круга локальных проблем, таких как:
• Строительство местных дорог (за собой государство оставило попечение лишь о магистральных трактах).
• Строительство и содержание школ.
• Строительство и содержание больниц и социальных учреждений.
• Общее благоустройство населённых пунктов.
• Развитие местной торговли и промышленности.
• Сбор статистических данных и организация переписи населения.
• Помощь крестьянским хозяйствам, особенно в неурожайные годы.
Реализация подобных обширных полномочий требовала наличия финансовой базы. И такая финансовая баз муниципалитетам была предоставлена.
Прежде всего, земства получили право устанавливать, собирать и тратить земские сборы. Муниципальная налоговая система была упорядочена уже Николаем II в Уставе о земских повинностях 1899 года . Эта система была обособлена от государственных финансов и включала в себя сборы со следующих объектов:
• земля,
• объекты жилой недвижимости,
• фабричные и заводские помещения,
• промысловые свидетельства.
Таким образом, основу финансирования работы муниципалитетов составлял не подоходный налог (от которого в эпоху Николая II отказались вовсе), а налог на средства производства. Такой подход не только отвечал принципам социальной справедливости, но и стимулировал сами муниципалитеты к созданию благоприятного инвестиционного климата: ведь чем больше фабрик открылось в твоём уезде, тем больше доходов получит твой муниципальный бюджет.

Последствия Земской реформы
Безусловно, нельзя рассматривать земскую реформу отдельно от общего контекста Великих реформ. Полноценная работа органов местного самоуправления была бы невозможна без ликвидации крепостного права, без свободы частной предпринимательской инициативы и независимой судебной власти. И лишь комплексом Реформ можно объяснить позитивные изменения в области благоустройства.
Городские ухабы, которые легко увидеть на фотографиях 1880-х годов, даже в малых населенных пунктах постепенно заменялись каменными мостовыми. На рубеже XIX и XX веков в городах и крупных селах появилось электричество, а индивидуальное водоснабжение стало более распространенным. Кроме того, местные железные дороги стали строить на частные средства, и в стране за несколько десятилетий возникла совершенно новая транспортная инфраструктура.
Возможности местного самоуправления позволили эффективно справляться с проблемами безграмотности. После запуска программы всеобщего начального образования в 1906 году в уездных городах и селах за короткий срок была создана сеть школ. Причем это были не временные деревянные здания, а капитальные кирпичные строения, многие из которых продолжают работать по прямому назначению до сих пор.
Постепенно была решена проблема доступа к медицинским услугам, которая была серьезной трудностью для крестьян в середине XIX века. У новообразованных муниципалитетов появились полномочия и ресурсы для привлечения молодых специалистов и создания условий для оказания медицинской помощи местному населению.
Постепенное улучшение жизни крестьян стало результатом земской реформы и других преобразований, таких как отмена выкупных платежей в 1907 году. Многие успешные крестьяне стали предпринимателями и достигли первых гильдий купечества, а другие инвестировали деньги на месте.
Тем не менее, не стоит идеализировать систему местного самоуправления Российской империи рубежа XIX и XX веков. Земская реформа имела свои недостатки – причём не только на институциональном уровне. Одной из самых опасных тенденций стало расслоение крестьянства. Многие крестьяне смогли улучшить свое благосостояние, однако каждый третий оставался в бедности. Беднякам для конкуренции с более состоятельными соседями требовались образование и современные инструменты, которые требовали времени и денег, которых у них часто не было. Это способствовало нарастанию социального напряжения внутри сословия, которое не могло быть разрешено только средствами местного самоуправления.
Оценивать успехи и недостатки земской реформы нужно с учётом принципа историзма, не примеряя механистически современные стандарты для оценки без учета контекста той эпохи. Например, в принципах организации земств можно увидеть дворянские пережитки, характерные не только для России, но и для многих других стран. Модель, при которой финансовое положение «инородцев» в азиатской части империи было более выгодным, чем у русских переселенцев, также не может служить примером для подражания.
Земства, ограниченные в своих полномочиях при Александре III, не смогли справиться и с последствиями масштабного неурожая 1891 года. Нередкими были случаи, когда американские волонтеры доставляли продукты в голодающие уезды быстрее, чем это делали правительственные чиновники. Хотя удалось избежать массовой гибели людей от голода, но на фоне недостаточного питания произошли вспышки эпидемий тифа и холеры. Так попытки централизованного управления местными проблемами снова потерпели неудачу и привели к трагическим последствиям.

Значение Земской реформы для истории и современности России
В большой стране не может быть высокого уровня жизни без эффективного местного самоуправления. Однако просто доверить решение важных местных вопросов недостаточно — необходимо также предоставить средства и возможность их реализации. Никакое местное самоуправление не будет действительно независимым, если оно вынуждено постоянно обращаться за финансированием к губернской или центральной администрации. Эффективной основой финансирования местного самоуправления, как показал опыт, может быть лишь следование простому принципу: деньги должны тратиться там, где они зарабатываются.
Профессиональные чиновники могут возникнуть лишь в результате работы местного самоуправления – поскольку больше им взяться просто неоткуда. Отдельные талантливые самородки из числа аристократов и первогильдейного купечества не могли удовлетворить потребности огромной страны в профессиональных управленцах. И именно земское самоуправление стало для наших предков не только школой чиновников, но и пространством для действительного проявления патриотизма: люди смогли прилагать свои усилия к улучшению жизни в стране там, где результаты этих усилий можно было увидеть скоро и непосредственно.
Формирование земских органов также стало школой использования выборных инструментов. Выборы, основанные на куриальной системе, можно рассматривать как школу народоправства для общества, долгое время лишенного демократических практик. Люди не сразу научились пользоваться выборами: некоторые избиратели просто бросали шары для голосования наугад, а другие и вовсе пытались стащить их как сувениры.
Несмотря на известные недостатки современных демократических институтов, вопрос об актуальности куриальной системы заслуживает отдельного обсуждения. Но в XIX веке она давала возможность гражданам осознать влияние своего голоса на важные решения. Это осознание формировало чувство ответственности: если от твоего голосования зависит, кто будет распоряжаться твоими деньгами и решать твои проблемы, то необходимо тщательно обдумывать свой выбор. Такая ответственность неизбежно вела к более активному участию в политических процессах и к самоидентификации себя в качестве субъектов этих процессов.
Этот опыт земств не теряет своего значения и сегодня. «Как ни странно, но в самодержавной России условия развития самоуправления были более благоприятными, чем в современной России. Во-первых, потому что наличие традиционных общинных форм самоуправления, корпоративного самоуправления означало, что у населения имеются некоторые навыки совместного решения групповых проблем; во-вторых, в сочетании с институтами территориального самоуправления это давало мощный толчок развитию гражданского общества. Важный рубеж в развитии последнего был преодолён в 1905 г. с введением свободы собраний и разрешением политических партий» . Сегодня же опыт земств становится особенно актуальным в контексте осмыслении такого фундаментального понятия, как национальный суверенитет.
Суверенитет не есть врождённое свойство государства – суверенитет это всегда свойство приобретённое. И если в XIX веке возможность влиять на другие государства устанавливалась в первую очередь военной силой, и этой же силой отстаивался собственная независимость, то в XXI века та же роль принадлежит экономике. Государство, зависимое экономически, в краткосрочной перспективе попадает в большую или меньшую степень экономической зависимости по отношению к более развитому соседу. И, напротив, государства, обладающие мощной экономикой и развитыми производствами, в среднесрочной перспективе почти всегда обзаводятся плеядой из менее развитых стран, зависящих от поставок продуктов глубокой переработки.
На территории зависимой страны в XXI веке может не квартироваться ни одного иноземного солдата – и всё равно её администрация будет при каждом своём решении оглядываться на мнение регионального экономического гегемона. Ведь игнорирование этого мнения создаёт риск экономической нестабильности, банкротства, гиперинфляции и иных неблагоприятных последствий, игнорировать которые не сможет даже правительство, совершенно не озабоченное уровнем жизни подданных.
Едва ли нуждается в отстаивании тезис о том, что отсутствие зависимости по отношению к другому государству обладает целым рядом преимуществ по сравнению с ситуацией наличия такой зависимости. Встречаются, конечно, и исключения – но они, в сущности, лишь подтверждают существование правила. Но коль скоро в XXI веке национальный суверенитет зиждется на уровне развития национальной экономики и национальных производств, то это означает проблемность обладания суверенитетом для сырьевых государств, не обладающих современными наукоёмкими производствами, способными удовлетворить по меньшей мере внутренний спрос на продукцию глубокой переработки, и не имеющих развитой многоукладной экономики.
Проблема в том, что такие производства не выстраиваются лишь по указанию сверху. Экономика зиждется на той самой всесословной предпринимательской активности, возрождение которой, в сущности, стало главным итогом Великих реформ в нашей стране 160 лет назад. И не только высвобождение созидательного потенциала народа, но и его системное воспроизводство базируется едва ли не в первую очередь на институтах и, что ещё важнее, идеях местного самоуправления.
Ведь деятельное вовлечение в решение насущных, прикладных, «мелких» вопросов служит лучшей школой самоорганизации и синергии усилий. Именно из этих малых активностей вырастает большая общественная солидарность. Именно в решении маленьких дел появляются те ростки взаимного доверия, без которого невозможно ни общественное сотрудничество, ни развитие предпринимательских активностей в национальном масштабе.
Если же муниципалитет позиционируется лишь как «поселковый офис» губернской администрации, наполненный мелкими чиновниками на низком жаловании, мечтающими лишь о переводе поближе к центру, то это создаёт едва ли не идеальную почву для социального отчуждения. Это отчуждение рано или поздно перерастает в отчуждение от государства – тем более опасное, чем менее оно осознаваемо самим гражданином. Ни о какой подлинной гражданственности в таких условиях не может быть и речи.
Земская реформа середины XIX века наглядно демонстрирует то, что местное самоуправление, хотя и не решает все проблемы страны, но всё же имеет огромный потенциал для повышения уровня жизни общества и всей страны. Не будучи панацеей, местное самоуправление является ключевым фактором национального развития. Сочетание настоящей выборности, подотчетности перед обществом, управленческих полномочий и финансовых ресурсов может сделать местное самоуправление движущей силой национального развития. Опыт наших предков наглядно подтверждает эту возможность.